آیا مجلس باید اصلی‌ترین وظیفه خویش را بر بودجه عمومی دولت به عنوان برادر کوچکتر متمرکز سازد یا سند دخل و خرج برادر بزرگتر هم نیازمند تأمل، تعمق و تدبر بیشتری است؟ رابطه‌های دولت با بودجه شرکتهای دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها چگونه است و چگونه باید باشد؟
دست‌کم دو گزینه و دو نگرش اصلی در خصوص بودجه شرکتهای دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت وجود دارد؛ نگرش نخست معتقد به دخالت حداکثری دولت و استقلال حداقلی شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات مذکور است چرا که سرمایه اصلی آنها متعلق به نهاد دولت و یا نهادهای عمومی وابسته به حاکمیت است.
نگرش دوم معتقد به آزادی عمل تجاری و اقتصادی این نهادهای اقتصادی و استقلال نسبی آنها از دولت و دخالت حداقلی دولت بوده چرا که بر این دیدگاه تکیه دارد که با حاکم‌شدن قواعد تجاری و اقتصادی علاوه بر ارتقای سطح بهره‌وری و خارج‌شدن فعالیت‌ها از دایره انحصارات و حمایت‌های دولت بستر لازم برای مشارکت‌پذیری فراهم می‌شود.
در نگاه دیگر چنین تصور می‌شود که با اختصاص بیش از 70 درصد بودجه کل کشور به شرکتهای دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، اقتصاد ایران یک اقتصاد متمرکز و دولت‌گرا بوده و در صورت واگذاری سهام شرکتهای دولتی، بانک‌ها و بیمه‌ها در چارچوب سیاست‌های اصل44 قانون اساسی از حجم تصدی‌گری دولت کاسته می‌شود و فضا برای مشارکت توام با رقابت بخش‌های تعاونی و خصوصی فراهم خواهد شد، اما بیش از 60درصد بودجه متمرکز در شرکتهای دولتی فقط در حوزه صنایع بالادستی و پایین‌دستی نفت و گاز قرار می‌گیرد که در فرآیند ورود بخش خصوصی به این لایه مستحکم اما و اگرهای قانونی و اجرایی بسیار فراوان وجود دارد.
گزارش انجام گرفته در خصوص بودجه شرکتهای دولتی و بانک‌ها در سال آینده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس به وجود نوعی «خلاء» مفهومی اشاره دارد.
بدین معنا که مصارف بودجه‌ای این شرکت‌ها و مؤسسات از محل منابع داخلی آنها تأمین و بر اساس پیشنهاد هیأت مدیره در مجامع عمومی یا شوراهای عالی تنظیم و سرانجام در لایحه بودجه گنجانده می‌شود.
با تصویب لایحه بودجه سنواتی و پیوست‌های آن از سوی مجلس امکان دخل و تصرف در بودجه شرکت‌ها و مؤسسات دولتی وجود دارد چرا که ماده (2) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، این اجازه را به مراجع تصمیم‌گیرنده و تصویب‌کننده بودجه نهادهای مذکور می‌دهد که بودجه خود را به شرط اینکه در برخی اقلام خود تغییر ندهند- همانند سیاست تثبیت قیمت برخی کالاها و خدمات- اصلاح کنند.
اگرچه این گزارش می‌گوید: نقش قانونگذار در رسیدگی به بودجه شرکتهای دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در فرآیند فعلی بودجه‌ریزی مشخص نیست، اما روشن نمی‌سازد که کدام نگرش پیش گفته در باب رابطه مالی دولت و مجلس را مبنا قرار می‌دهد تا بر اساس معیارهای حاکم بر هر کدام از نگرش‌های یاد شده، نقش و کار کرد قانونگذار را بتوان شفاف ساخت.
نگاه گذرا به دخل و خرج بزرگ
افزایش 22 درصدی بودجه شرکت‌ها و مؤسسات و بانک‌های دولتی در سال آینده نسبت به سال جاری هر چند نشان از کاهش 2 درصدی نسبت اعتبارات نهادهای یادشده به تولید ناخالص داخلی در مقایسه با امسال دارد، اما این پرسش به قوت خود باقی است که این افزایش در چه بخش‌هایی و بر اساس چه ضرورت‌هایی صورت می‌گیرد.
آیا این افزایش به معنای سرمایه‌گذاری مجدد شرکت‌ها و مؤسسات دولتی برای تصدی‌گری در اقتصاد و بر خلاف بند الف سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نیست.
یکی از اصلی‌ترین انتقادها به دخالت فزاینده دولت در اقتصاد افزایش هر ساله سهم بودجه شرکت‌ها، مؤسسات و بانک‌های دولتی نیست که کل بودجه است که سال آینده این نسبت به بیش از 73 درصد می‌رسد.
ه ویژه اینکه حدود 90 درصد بودجه مربوط به شرکتهای دولتی، حدود 9 درصد متعلق به بانک‌ها و کمی بیش از یک درصد مربوط به مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت می‌شود و 87 درصد از بودجه یاد شده نصیب شرکتهای سودده می‌شود و 13 درصد هم شرکتهای زیان‌ده سود می‌برند.
جداول ارائه شده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس برخی ابهام‌ها و چالش‌های ناشی از بی‌انضباطی مالی در بودجه شرکتهای دولتی را به تصویر می‌کشد.
یک نکته اینکه بودجه شرکتهای نسل اول (به طور عمده بودجه شرکتهای مادر تخصصی) در سال آینده به نسبت امسال کم شده اما بودجه سایر شرکت‌ها افزایش داشته است.
در بخش منابع بودجه شرکت‌ها و مؤسسات و بانک‌های دولتی، سهم درآمدها به نسبت امسال کاهش یافته است به نحوی که نسبت درآمدها به کل منابع در سال جاری 5/75درصد، در سال آینده 5/73 درصد برآورد می‌شود و نسبت هزینه‌ها به درآمدها از 9/87 درصد در سال جاری به 7/84 درصد خواهد رسید.
نکته دیگر سهم تسهیلات بانکی و وام‌های داخلی و نسبت آن به هزینه‌های سرمایه‌ای است که این نسبت از 5 درصد در سال جاری به 6/13 درصد خواهد رسید و به جای آن سهم وام‌های خارجی و نسبت آن به هزینه‌های سرمایه‌ای از 6/22درصد امسال به 2/11درصد کاهش می‌یابد و این بدین معناست که شرکتهای دولتی برای تأمین هزینه‌های سرمایه‌ای و انجام پروژه‌های عمرانی خود اتکای خود را از وام‌های خارجی کم می‌کنند و به منابع و تسهیلات بانکی داخلی چشم خواهند دوخت.
اجزای شکل‌دهنده ساختار منابع بودجه شرکتهای دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در سال 86 نشان می‌دهد که 5/73 درصد از محل درآمدهای عملیاتی (فروش کالا و خدمات)، 5/7درصد متکی بر وام‌های خارجی، 6 درصد وام‌های داخلی، 8/2 درصد ناشی از مالکیت دارایی‌های سرمایه‌ای و حدود 10 درصد هم از محل سایر دریافت‌ها خواهد بود که افزایش 41 درصدی کمک زیان به شرکتهای زیان‌ده دولتی و رشد 84درصدی اتکای به تسهیلات بانک‌های داخلی، جای تأمل دارد.
با بررسی ساختار مصارف بودجه نهادهای یاد شده، مشخص می‌شود که اداره کردن شرکت‌ها، مؤسسات و بانک‌های دولتی در سال آینده 62 درصد منابع را به خود اختصاص می‌دهد(هزینه‌های جاری) و سهم هزینه‌های سرمایه‌داری (اعتبارات عمرانی) 6/25 درصد بیشتر نخواهد بود.
علاوه بر این پیش‌بینی رشد 7/20 درصد مالیات، 35 درصد سود سهام، 44 درصد سایر سودهای تخصیصی در قالب بودجه عمومی دولت و افزایش 167درصدی بازپرداخت ودیعه و دیون و سایر پرداخت‌ها در سال آینده به نسبت امسال امکان در تنگنا قرار گرفتن شرکتهای دولتی در تأمین نقدینگی لازم را محتمل می‌سازد تا ابهام جدی بر رشد 32 درصدی بودجه عمرانی این نهادها وارد شود.
ارزیابی انجام یافته از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس از چگونگی دخل و خرج شرکت‌ها و بانک‌ها و مؤسسات دولتی که به طور کلی و گذرا صورت گرفته است، به تغییرات بودجه‌ای این نهادهای اقتصادی دولت‌گرا، در بخش‌های مختلف اشاره می‌کند، به گونه‌ای که اعتبارات منظور شده برای حفظ مالکیت دارایی‌های سرمایه‌ای در سال آینده 8/20 درصد رشد خواهد داشت، اگر چه در سال جاری نسبت به سال قبل، از رشد 68 درصدی برخوردار بوده است. اما روند افزایشی بودجه حفظ مالکیت دارایی‌های سرمایه‌ای می‌تواند متناسب با سیاست‌های کلان اصل 44 صورت گیرد.
همچنین دریافت تسهیلات بانکی و سایر وام‌های داخلی با رشد 84 درصدی از یک‌سو و رشد بازپرداخت 9 درصدی از سوی دیگر نشان از برجستگی منابع بانک‌ها در تأمین مالی سرمایه‌گذاری شرکتهای دولتی خواهد داشت که بر شائبه آلودگی سیاست‌های پولی و مالی در یکدیگر افزوده و خطای بنگاه‌داری بانک‌ها را عمق می‌بخشد.
این رویکرد به معنای افزایش میزان تسهیلات تکلیفی هم می‌تواند قلمداد شود و رقابت نابرابر بخش‌های خصوصی و تعاونی با بخش دولتی برای تأمین نقدینگی و تنگناهای مالی را چون گذشته به نفع دولتی‌ها ادامه دهد.
در گزارش مقدماتی مرکز پژوهش‌های مجلس تصریح شده است که باید در جداول منابع و مصارف شرکت‌ها، سهم دولت و سهم سایر سهامداران شرکتهای دولتی از سود سهام تفکیک شود- که نشده است- با این حال سود سهام از رشدی معادل 35 درصد برخوردار است که عمده آن متعلق به «سهم دولت» است.
اگرچه سهم سود سهام از درآمدها رو به افزایش است، اما سهم سود سهام از خالص سود رو به کاهش است.
این گزارش می‌افزاید: شرکت ملی نفت ایران با 23 هزار و 520 میلیارد ریال سود سهام در سال جاری حدود 82درصد از مجموع سود پرداختی شرکتهای دولتی، بانک‌ها و مؤسسات وابسته به دولت را به خود اختصاص داده است و مجموع سود سهام 20 شرکت اول به 5/99درصد می‌سد و سهم باقی شرکتهای دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت فقط 5/0 درصد از کل سود سهام در سال 1385 بوده و در سال1386 سهم سود شرکت ملی نفت ایران 76 درصد و سهم سود سهام 20 شرکت اول همان 5/99 درصد است.
در خصوص سود سهام شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و ابعاد آن ابهام‌های بسیار وجود دارد.
نخست اینکه رشد 35 درصدی سود سهام شرکتهای دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی به عنوان یکی از اجزای درآمدی بودجه عمومی دولت! مفهوم سودده بودن واقعی این شرکت‌ها نباید قلمداد شود، بلکه بدین معناست که دولت از میزان سهام خود در شرکت‌ها به عنوان ابزاری درآمدی بهره می‌برد تا هزینه‌هایش را در جاهای دیگر یا در همان شرکت‌ها پوشش دهد چرا که مهم این است که آیا سهم سود سهام از خالص سود روند افزایشی دارد یا خیر که برآوردها نشان می‌دهد این تغییر رو به کاهش است.
ابهام دیگر این است که آیا سایر شرکتهای دولتی که تنها 5/0 درصد از سود سهام دولت در آنها در منابع بودجه انعکاس دارد، از میزان بهره‌وری پایین برخوردارند یا سهم سود سهام آن به طور واقعی و شفاف محاسبه نشده است.
ابهام‌های دیگری در خصوص ترکیب اصلی سهامداران شرکتهای دولتی، ساختار تصمیم‌گیری و اعضای هیأت مدیره آنها، پیچیدگی قوانین و مقررات عمومی دولتی ناظر بر عملکرد این شرکت‌ها، شفاف نبودن اساسنامه‌ها و به ویژه خاکستری بودن منابع تأمین مالی، هزینه‌های سرمایه‌گذاری شرکتهای دولتی چه زیان‌ده و چه سودده، اصلاح ساختار مالی آنها و ارتباط دولت و شرکت‌ها را در پرده ابهام قرار می‌دهد.
وجوه نهادینه شده ابهام‌های یاد شده و متغیرهای ریز و درشت دیگر باعث می‌شود تا با عینک تردید به نحوه محاسبه و میزان مالیات پرداختی از سوی شرکتهای دولتی نگاه کرد و گزارش ارائه شده از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد مالیات پرداختی شرکتهای دولتی بر اساس لایحه بودجه سال آینده از رشد 6/20 درصدی برخوردار است که از رشد 51 درصدی امسال کمتر است.
اگرچه سهم مالیات در درآمدها اندکی افزایش یافته است، اما سهم مالیات از خالص سود رو به کاهش است.
در سال1385 بیست شرکت اول معادل 85 درصد از کل مالیات شرکتهای دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت را به خود اختصاص دادند و سهم باقی‌مانده شرکت‌ها 15درصد بود که 71 درصد از آن را شرکت ملی نفت ایران متعهد شده بود.
در سال آینده نیز سهم 20 شرکت اول از مالیات 88 درصد و سهم بقیه 12 درصد برآورد شده است که سهم شرکت ملی نفت بالغ بر 68 درصد خواهد بود که کاهش سهم مالیات شرکت ملی نفت ایران از محل افزایش سهم مالیات بانک مرکزی، شرکت ملی گاز و شرکت مخابرات جبران می‌شود.
ساختار بودجه‌ریزی شرکتهای دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت متناسب با ماهیت و فلسفه وجودی آنها، کارکرد کنونی و واقعی آنها و انتظارات اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیازمند اصلاح است و این اصلاح با تغییر بنیادین در رابطه مالی شرکتهای دولتی به طور خاص با دولت بر اساس چشم‌انداز20 ساله و سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی می‌تواند راهبردی باشد.
